摘要：机构职能体系是党和国家治理体系建设的有机组成部分，在新形势下，如何厘清职责关系、优化协同流程是做好机构改革“后半篇”文章的必然要求。但在县域机构职责体系的具体实践中，仍存在诸多不协同现象。构建“县乡一体、条抓块统”高效协同治理格局成为破题思路，从优化权职清单体系、织密部门职能网底、健全履职考评体系入手，利用数字手段加强跨层级联动、跨部门协同、跨事权集成，进一步优化机构职能配置，助力整体智治在基层治理中落地见效。

关键词：整体智治  协同体系  问题分析  对策研究

党的十八大以来，习近平总书记从党和国家事业发展全局高度出发，谋划部署党和国家机构改革，推动党和国家机构职能体系实现了系统性重塑、整体性重构。今年初，浙江省委十四届八次全会通过的《中共浙江省委关于制定浙江省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，到2035年“基本实现省域治理现代化，高水平建成整体智治体系和现代政府”；构建“县乡一体、条抓块统”高效协同治理格局，则是省委着眼于整体智治提出的一个治理构想，也是做实机构改革“后半篇”文章的必然要求。

就实际情况而言，在新领域、新业态不断涌现的新形势下，如何厘清职责关系、利用新理念和新技术产生新变革，推进机构协同高效运行，避免出现职责空档等问题，已成为县域机构职责体系现代化的重中之重。上虞区结合本年度重点工作及以往年度已有的工作基础，以推进跨部门跨层级协同体系建设为突破口，努力打造职责界面更清晰完整、职责运行更协同高效、职责监管更有力有效的现代化职责体系，着力推动整体智治在基层治理中落地见效。

一、上虞区在协同体系建设上的主要做法

我们围绕构建“县乡一体、条抓块统”高效协同治理格局和高水平推进区域治理现代化目标，坚持问题导向、系统观念、依法推进、长效保障的原则，全面深化职责边界梳理，系统集成清单落地机制，在推进协同体系建设上取得了初步成效。

（一）以县乡联动为契机，梳理优化属地管理清单。牢牢把握“县乡一体、条抓块统”工作契机，抓牢关键节点，系统谋划，进一步厘清乡镇（街道）与部门职责界面，规范事项责任边界，强化区镇工作协同，建立健全镇街“属地管理”事项责任清单，切实促进基层明责减负、赋能增效。

1.结合实际厘清职责界面。按照“系统梳理、动态调整、逐步完善”的要求，快速动员区级部门结合本地实际，以参考清单为依托，全面梳理完善镇街“属地管理”事项。将“属于政府部门法定职责、需要镇街协同落实的事项”纳入镇街“属地管理”事项清单，梳理公布了79项“属地管理”事项清单，其中10项为本地个性化事项。同步建立清单动态管理制度，制作《镇街“属地管理”事项动态调整申请表》，明确调整申请要求及审核实施流程，定期做好清单动态调整工作，不断完善“属地管理”事项清单。

2.积极拓展属地事项外延。按照高效协同、整体智治要求，组织镇街和部门对涉村（社区）事项进行全面梳理，并通过清单形式予以固化，积极推动镇街“属地管理”事项责任清单与基层治理的有机融合。梳理发布33项《村（社区）组织依法履行职责事项清单》和39项《村（社区）组织协助党委政府工作事项清单》，以及与之对应的工作任务164条颗粒度细化后的规范化工作任务表述，进一步明确村（社区）职责任务，理顺工作关系，减轻基层负担，提升治理能力，打造区、镇、村三级贯通的整体治理格局，提升整体运行效能。

3.刚性约束规范依单履职。强化刚性约束，明确“属地清单”事项内容为对应区级部门和镇街履职、监管、问责时责任界定的重要依据，并将清单履行情况纳入巡察、审计和机构编制专项监督，督促各级各部门按照清单明晰的各自职责规范履职。如区级牵头部门要按照清单明确的责任主动承担“属地管理”事项的牵头职责和“兜底”责任，积极推动力量下沉；镇街则要按照清单明确的职责积极履行协同配合责任，依托“基层治理四平台”，充分发挥全科网格作用，及时发现问题、快速流转交办、高效协调联动。同时，将涉村（社区）事项清单公布与加强换届后村（社区）组织建设有机结合起来，借力培训指导、考核管理，激励干部干事创业，推动事项落地应用。不断推动条块力量深度融合，提升依单履职水平，截至10月底，20个镇街共使用“属地事项”检查5222次（件），日均检查为17.41次（件）。

（二）以部门协同为原则，构建部门履职清单体系。部门职责管理作为机构编制管理的一项基础内容，是部门履职的重要依据，上虞区在本年度重新制定了《党政机关职责管理办法》，在原有政府部门职责管理的基础上进一步实现全覆盖，围绕推进治理能力现代化，抓牢“协同”二字，对涉及多部门的事项职责进行系统梳理优化，不断突出本级党委、政府的履职重点。

1.推动执法监管事项协同落实。不断深化综合行政执法体制改革，积极探索编制执法事项清单、监管事项清单，理顺执法与监管的关系，督促部门落实监管事项覆盖等多项工作，进一步落细各类执法监管职能。一是推动执法监管事项梳理。根据上级统一配置，结合上虞本地实际，做好监管事项库内行政处罚、行政检查及行政强制等事项的认领应用工作，全年共认领相关执法监管事项9900余项（其中行政处罚5401项、行政检查4142项、行政强制155项、其他202项），实现动态认领率100%。二是督促部门落实监管事项覆盖。严格按照“应检尽检”标准，对部门所属的行政检查事项进行分类，除无检查对象的事项外，其余事项全部要求部门检查覆盖到位。鼓励各部门，尤其是执法力量不足的单位通过“双随机”、多部门联合执法等形式开展检查，实现行政检查事项监管覆盖率100%。三是扎实推进综合执法改革。积极开展基层一支队伍管执法试点，以“一队、一办”为核心，在综合执法派驻中队的基础上，组建基层执法的一支队伍，积极探索“一支队伍管执法”的有效实现模式，实现578项行政处罚权及与之相关的行政检查权、行政强制权在基层的集中行使。此外，按照省里执法队伍整合到“1+8”的要求，有效推进部门专业执法队伍改革，拟定改革方案，同步调整综合行政执法队伍编制架构，充实一线执法人员力量。

2.构建部门协同管理事项体系。由于部门“三定”中的职责属原则性表述，一些部门因理解偏差产生职责分歧、相互推诿的现象时有发生。建立“一件事”协同监管责任清单，有利于减少职责争议，避免推诿扯皮，实现“一张清单”明责任。一是厘清协同事项。按照“谁牵头、谁负责”的原则，把“由本部门承担牵头责任的、又需要其他部门协同参与才能够完成的监管事项”全部梳理出来，确保“应梳尽梳、不留死角”；对于以往监管工作中出现的频次较高的需要多部门协同监管的事项，以及以往工作协同中责任不清、经常发生推诿扯皮的事项，率先梳理、重点突破。第一批梳理出协同管理事项99项，协同办理事项47项。二是完善事项要素。遵循有关法律法规规章、“三定”规定，结合业已公布的权责清单，坚持法治思维和法治方式，全面梳理牵头部门、协同部门和镇街的监管责任，确保责任分工清晰准确、责任链条相互衔接；对于法律法规上确实存在责任空档的，按“职责相近、有利工作”的原则协商协调、甄别明确。同时，按照“定岗、定责、定员”要求，将部门责任明确到科室，实现科室间的相互协同，减少工作环节，提高处置效率。三是优化运行流程。按照协同高效原则，将“一件事”协同监管运行流程固化为问题线索归集、镇街处置、区级部门协同、结果反馈评价等四个环节，并对每个环节的具体工作内容进行细化明确，实现事件从发现、处置、办结、反馈的有机衔接、有效闭环，以“一套 流程”促进“一件事”协同监管。

3.优化完善政务服务事项。认真对照部门内部“最多跑一次”等工作要求，多维度推进事项厘清、流程再造、平台搭建等工作的优化完善，实现平台公布事项100%可网办。一是围绕事项作优化，上接天线下接地气。按照事项上线要求，推进各相关部门单位对办事事项重新审视，按照点面结合、突出重点的原则，结合上虞的办事实际，梳理调整形成399项上线办事事项目录。二是围绕流程作优化，外部精简内部整合。为便于事项实现线上办理，按照“精简效能”原则，做到“三减”，即减材料、减环节、减时间，根据不同办事情形，合理确定事项办理时间，推进运行流程全方位、系统性、重塑性变革。调整后，办事时限压缩68.35%，办事材料精简42.06%。三是围绕联办作优化，主次分明高效互联。根据机关事业人员一件事的上线运行实际，推动其余多部门联办事项上线运行节奏。按照“一套材料、一表申请、一次提交、一窗受理、一网通办”的办理思路对剩余16个联办事项进行梳理，厘清各部门间办事的逻辑差异及需求内核的同时，把其间的共性要素提炼出来，将涉及到的不同部门、不同环节、不同申请材料等内容进行有效的“互联”和“嫁接”，形成可以高效运行的闭环办理流程及集约简明的申请材料表单。

（三）以平台撬动为抓手，建立健全监督考核机制。通过健全完善事件处置的“分级评价”功能，有效修正由于原“基层治理综合信息系统”满意度评价结果无法分级界定，带来的部门责任无法有效压实、事件联动处置不过顺畅等问题，够更好地促使部门尽职尽责、高效履职。

1.推动平台升级改造。积极推动基层治理综合信息平台的升级改造，增设“‘一件事’协同”模块，优化平台“快速传输、分级评价、统计分析”三大核心功能，通过将需要多部门协同的每个事项的办理流程各要素（如职能科室、办理人员等）进行颗粒度拆分，并直接嵌入“‘一件事’协同”模块，形成“乡镇指挥室→区指挥中心→牵头部门职能科室 →协同部门职能科室”的信息传输链；在此基础上按照“谁派单、谁知情、谁评价”的原则，将满意度分级评价功能嵌入每个办事环节，并同步构建了按事件类别、发起单位、处置单位，事件数，办结数，满意数等多维度立体型分类统计模型，真正实现按事派单、分级评价、一键统计、直观呈现，在避免信息“来回跑路”、评价层次单一、数据统计繁杂等问题的同时，也为进一步的数据应用奠定基础。

2.健全监管考评机制。强化“一件事”协同监管考核监督，实现“一体监督”强保障。建立健全“日常监督+履职考评+责任倒查”相结合的一体化监督体系，推动乡镇部门履职尽责。一是健全日常监督机制。区委政法委下属区综合信息指挥中心负责“一件事”协同监管情况的日常监督和信息管理，通过基层治理信息平台，对在应对“一件事”处置中反应迟缓、协同不力的部门和镇街及时督促提醒，接受部门和镇街的申诉并进行调查核实。二是完善考评追责机制。将镇街基层治理事件处置满意率和部门单位“一件事”牵头（协同）处置满意率直接纳入区委区政府对镇街和部门单位岗位目标责任制考核，满意率不到 100%的按比例倒扣分，确保责任事项有效落实。三是建立责任倒查机制。“一件事”满意度评价中出现的“不满意”事件，纪检和组织部门可介入调查，开展责任倒查，存在不担当、不作为问题的实行追责问责，倒逼部门加强协同、履职尽责。

二、协同体系建设的相关启示

我们在推进协同体系建设中，始终坚持了整体智治理念，加强统筹协作，找准工作载体，以数字化改革推动条块有机融合，从整体上推动职责管理精细化，进而助推县域机构职责体系现代化。

（一）明确牵头单位，抓好统筹推进

协同体系建设本身就是一项需要多部门协同努力才能完成的一项工作，只有牵头单位统揽全局，配合部门积极履职，牢固树立协同作战理念，才能有效推动工作的高质量完成。一是机构编制部门要主动做好牵头抓总。协同体系的建设本质上就是对部门职责的再梳理、再优化、再完善，职责管理作为机构编制部门的主职主责，牵头抓总责无旁贷。要对整个工作推进的方案制定、工作推进加强督促指导，切实承担起主体责任，确保工作高质高效推进。二是牵头部门要积极抓好统筹推进。着眼工作大局，主动沟通协调，根据实际工作需要综合设置、调整部门、镇街及下属事业单位的职能机构，把握“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”原则，推进协同体系建设，督促涉及单位按照工作实际积极做好职责梳理分解、机制构建、流程设计的牵头、组织、协调工作，确保职责分工明确、流程机制高效、形成工作合力。三是牵头部门要及时做好纠纷裁定。协同体系建设过程中势必对部门和镇街原有的履职格局产生影响，必然会催生部门间、部门与镇街间的新矛盾、新问题，牵头部门需本着“从大局出发、从事业出发、从有利于推进工作解决问题出发”，按照“职责关联、有利工作”的原则及时做好争议的裁定，确保整体工作不受影响。

（二）找准工作载体，助力赋能增效

有效的工作载体对于工作推进有着积极的作用，上虞区委编办在谋划工作之初便将工作载体的选择放在首要位置，通过对以往工作经验的总结、今后一段时间工作推进方向的把握，选择从协同监管事项清单切入，助力赋能增效。一是要明确事项的梳理原则。监管事项是部门的职责所在，事项梳理也是清单体系的基础，需要各部门在梳理时做到全覆盖、有重点、有取舍，对高频事项及协同中责任不清、经常发生推诿扯皮的事项，要率先梳理、重点突破，注重对事项监管趋势的全面把握，聚焦新时代、新发展现状，梳理出更多切合工作实际的协同管理事项，做到“应梳尽梳、不留死角”。二是要明确事项清单组织要素。清单是事项进一步应用的关键，在事项基本梳理定型后，按照有必要、明职责、能网办的原则，明确了包括事项名称、  牵头部门及其责任、协同部门（乡镇街道）及其责任、责任科室、协同工作流程等7大类清单组织要素，确保组织形成的监管事项清单接地气、好用管用。三是要坚持事项运行的协同联动。由于基层治理的复杂性，很多监管事项天然带有复杂性和模糊性，交错在各部门、各领域之间，需要加以界定、厘清、固化，在推进过程中需要坚持职责法定、问题导向、实事求是等原则，根据实际情况，从有利于工作角度出发，明确牵头部门，厘清管理责任边界，分清牵头和协同责任，明晰主办、协办关系，做到统分结合、主次有序、各展所长。

（三）借势改革动能，打造智慧政府

推进数字化改革工作，充分运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，对县域治理的体制机制、组织架构、手段工具等进行全方位、系统性重塑，是破除深层次体制机制梗阻，加强跨层级联动、跨部门协同、跨事权集成，推进高效治理的有效手段。一是要迭代升级“基层治理四平台”。以全省一体化智能化公共数据平台为依托，迭代升级“基层治理四平台”系统，将协同管理“一件事”嵌入平台进行综合集成，强化部门联动功能。同时，深化乡镇综合信息指挥室建设，进一步打通数据采集、应急指挥、监管执法、风险研判等工作环节，打破“信息孤岛”局面，提升基层社会治理标准化水平。二是要深化全科网格建设。构建县、乡、村社网格三级工作格局，推进村社网格与乡镇综合信息指挥室、区社会治理中心的对接协同，在纵向上保证信息的无障碍流转；明晰网格权责，有效探索专职网格员队伍建设，增强基层治理力量。三是要提升大数据应用能力。聚焦系统融合、综合集成，加强数据有序共享，加快推进“152”体系和“141”体系衔接贯通，打通数字化改革在基层落地的“最后一公里”，实现事件从受理到反馈考核的全过程闭环。不断完善与大数据发展相关的配套政策，多管齐下构建大数据发展的健康生态环境，助力智慧政府建设。

三、存在问题及下步工作打算

县域机构既是决策主体也是执行主体，直接面对基层社会治理的复杂矛盾和利益纠葛，上层在设计法律法规和政策制度过程中存在的漏洞，到县域机构层面必然显着放大，因此，我们虽然通过探索推进协同体系建设，在优化职责体系上做了不少工作，但县域机构职责体系中仍存在诸多不协同现象。表现之一是有些事项涉及多个部门多部法律监管，但实际工作中谁也不愿意管，如农村违法建房监管，因为同一个违法行为同时触犯城乡规划法、土地管理法、农村建设房管理办法等多部法律法规，规划部门、乡镇、综合执法部门等可以从规划违法角度进行查处，农业农村部门应当按照土地管理法查处，自然资源部门从违法用地角度也可以查处，结果却往往推诿扯皮都不愿意管。表现之二是有些事项涉及部门立法不到位，监管中出现盲区，如健身房监管，体育部门没有监管依据不好管，市场监管、卫生健康、消防等部门都只能马路警察各管一段，导致健身房监管工作中出现较大空档。表现之三是行政监管与行政执法分离改革后，监管边界不清晰导致部门之间推诿扯皮，如商务领域执法划转市场监管部门后，商务部门将受理投诉举报职责一并推到市场监管部门，市场监管部门认为首先应当由商务部门核实违法线索后再作移交。表现之四是县乡监管职责脱节，乡镇认为应当由部门进行监管，部门认为应当由乡镇履行“属地管理”责任，如非法捕捞监管，乡镇以没有执法权限为由要求农业农村部门进行监管执法，农业农村部门认为非法捕捞属于即时违法行为，由部门执法存在鞭长莫及的困难等等。县域机构职责体系中存在的问题就是我们今后工作的主攻方向，下一步，我们要固化协同体系建设中的相关经验做法，找准问题症结，主动破难解困，进一步在全面优化县域机构职责体系中作出新的探索。

（一）优化权职清单体系。以清单明权责的方式，合理界定部门乡镇权责边界，推动形成一体化的基层治理权责体系。一是动态调整乡镇权责清单、“属地管理”事项责任清单和政务服务清单，探索建立清单执行评估机制，不断充实完善乡镇三张清单内容。二是动态调整部门权力清单、行政监管清单与综合执法事项清单，形成科学规范的部门权责清单体系。三是研究编制乡镇综合行政执法事项清单，合理确定专业部门与乡镇政府行政执法权限边界，真正实现为乡镇放权赋能。

（二）建构数字赋能支撑。借助于数字化改革，利用履职平台推动乡镇部门在既有跑道上加速运转。一是加快建设“一件事”协同监管平台，以平台为依托推动建立乡镇与部门、牵头部门与协同部门之间的联动机制，努力形成事项可流转、过程可追溯、结果可评价的工作闭环。二是探索实施行政监管与行政执法业务协同场景化应用，打通行业监管部门与执法部门之间的壁垒，形成一体化、规范化的案件交办体系。三是推进机关内部“最多跑一次”优化应用，打通机关内跑与部门业务系统的信息堵点，充分发挥机关内跑“一件事”联动协同效应。

（三）织密部门职责网底。针对乡镇部门履职空档，主动排查分析，以协调方式消除职责盲区。一是加强部门职责争议协调，形成由主办部门召集、部门协商、分管区领导协调、编办协调并由编委审定等多层次职责争议协调机制，以协调意见堵塞职责漏洞。二是有效实施行政执法职责争议协调办法，强化司法部门对于行政监管部门与执法部门的职责争议协调，形成规范的监管与执法职责边界。三是梳理形成基层急难高频事项监管清单，对于多个部门均承担一部分监管职责的急难高频事项，由编办牵头会同相关部门对监管职责边界作出界定，由编委会审定后作为实施监管执法的法定依据。四是建立职责漏洞排查机制，对于乡镇部门监管中存在盲区的事项，由编办牵头研究提出职责分析意见，编委会审定后作为履职依据。

（四）健全履职考评体系。通过正向肯定、反向否定的方式，以考评促进乡镇部门主动履职。一是强化“一件事”协同监管考评，利用协同监管平台对乡镇部门履行协同监管责任进行监督和考评，考评结果纳入年度岗位目标责任制考核，督促乡镇部门尽职履职。二是强化乡镇党委对“基层治理四平台”的统筹协调能力，实行部门派驻乡镇编制人员“双锁定”，派驻人员由属地乡镇负责管理考核，工资福利待遇由乡镇发放，推动部门职责下沉、人员下沉，提升部门服务乡镇的履职积极性。三是推进区镇双向考评，优化“乡镇评部门”“社会各界评部门”“部门评乡镇”等制度设计，推动评议结果转化运用，形成推动全面履职的激励机制。