2022年1月，《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》获中央全面深化改革委员会审议通过，浙江成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。围绕省委、省政府的决策部署，诸暨市将于2022年底健全完善全覆盖的整体政府监管体系和全闭环的行政执法体系，构建全方位的监管执法协同体系，基本形成权责统一、权威高效“大综合一体化”行政执法新格局；到2025年底，基本实现权力规则化、规则数字化、数字智能化，“大综合一体化”行政执法新格局成熟定型。可以想见，这项改革工作是长期性的，是承前启后的，既是各项行政执法改革基础上的延续性探索，具有深厚的实践经验，也是更高水平推进市域治理现代化的创新性举措，具有深刻的现实意义。

一、行政执法改革在诸暨的发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对深化行政执法体制改革的探索和研究从未停止过。纵观十年改革进程，行政执法不断由“分散”到“集中”，由“专业”到“综合”，由“集权”到“赋权”，根据中央和省、市的部署安排，诸暨市的行政执法体制改革也大致呈现出三个趋向。

（一）行政执法权力由分散转为集中

自1997年国务院批准北京市宣武区为第一个城市管理综合执法试点开始，中央逐渐加大了对相对集中行政处罚权工作的实施力度。2011年，根据《浙江省人民政府关于诸暨市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》文件精神，诸暨出台了《诸暨市开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案》，对现行城市管理行政执法体制进行了改革，正式组建正科级机构市城市管理行政执法局，统一行使全市城市市容和环境卫生、城乡规划、公安交通、交通运输等11个方面的城市管理相对集中行政处罚权。

党的十八届三中全会提出“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”后，2014年浙江省在嘉兴市、舟山市全面开展综合行政执法试点工作，诸暨市根据试点经验，按照浙江省人民政府印发的《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》组建诸暨市综合行政执法局，进一步横向扩大综合执法领域，将市容环境卫生、城乡规划、城市绿化等21个方面的全部或部分执法事项纳入综合行政执法。自此，“责权统一、公正文明、运转高效、保障有力”的行政执法新机制逐步建立，执法范围进一步明确，执法行为进一步规范，执法责任进一步落实。

（二）行政执法机制由专业转为综合

从党十八届四中全会通过的《决定》提出：“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”到党的十九届四中全会进一步提出了“进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平”，体现了从以相对集中行政处罚权为中心到以综合执法体制改革为中心的过渡，是社会管理日趋公正化、公开化、便捷化和高效化的迫切要求。

从诸暨行政执法改革的进程看，一共有两次重大调整，第一次是深化市场监管等五大领域综合行政执法改革，诸暨市按照“一个部门原则上设置一支执法队伍”要求，将分散在多部门或部门内部的相关执法事项、执法机构和执法力量进行整合，全面整合市场监管、生态环境、文化市场、农业、交通运输五大领域14支专业执法队伍，综合设置5支相关领域的综合行政执法队，为充分发挥相关部门的专业优势，着力解决职能交叉、多头执法问题奠定了基础。第二次是在推进“大综合一体化”行政执法改革中，按照“更大范围推进跨领域跨部门综合执法”的要求，在1269项高频执法事项划转后，精简民政、水利、统计等6支执法队伍，构建形成了“1+8”行政执法体系。

（三）行政执法模式由集权转为赋权

《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》中指出要推动执法职责和力量向县乡集中下沉, 形成执法任务和力量主要在县乡的“金字塔型”行政执法结构；推进“一支队伍管执法”,整合基层执法职责和资源,组建统一的综合行政执法机构,将与乡镇(街道)权力清单、县级下放审批服 务清单相匹配的高频、非专业执法事项赋予乡镇(街道),以乡镇(街道)名义开展综合执法工作。近日，习近平同志在在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告中再次强调要“完善基层综合执法体制机制”。在店口镇试点探索的基础上，诸暨市根据市委市政府统一部署，赋权相对成熟的枫桥、牌头、次坞等8个镇乡，第一时间推动赋权镇乡整合基层执法资源，组建成立镇乡综合行政执法队，以镇乡名义集中行使公安、民政等11条线313个事项的行政处罚权。在将近半年的探索基础上，逐步推动赋权事项调整，在原先313项的基础上按照各镇乡执法需求和工作实际进行增减，形成“一镇一册”，同时启动对市内5个街道的赋权工作，进一步扩大综合行政执法位面，提升基层执法效能。

二、综合行政执法改革中存在的困境

综合行政执法改革大大缓解了基层行政执法领域存在的三重困境：一是基层缺乏权限却急需管理的矛盾；二是基层执法力量不足与执法案件激增的矛盾；三是多头多线执法却无人负责的矛盾。诸暨市推行改革至今，整体上取得了较为明显的改革成效，但仍存在诸多问题值得关注和研究。

（一）协作运行机制不够成熟

协作运行机制问题横向体现在执法部门与监管部门的衔接机制不畅通。其根源在于监管和执法权限的直接分离没有一个缓冲过渡的阶段，主要表现在三方面，一是各相关业务主管部门因行政处罚权及强制权划转到执法部门，在履行日常监管职责时，一定程度上存在着履职不到位或缺位问题。二是原本可以由行业主管部门直接下发整改通知书、当场督促整改的简易案件需要进行完整的取证、移交、执法流程，大大影响了执法效率。三是虽然建立了案件移送制度，但在实际操作中，仍然存在监管部门发现问题后通过函电等方式与综合执法部门沟通导致案件处理没有行程闭环，或是监管部门移送案件线索质量与执法部门标准不匹配导致受理困难的现象。

纵向体现在镇乡综合执法机构与市级职能部门衔接机制不畅通。新的赋权事项中除了多数高频率、易处置、专业程度不高的事项，还存在极少数的镇乡未曾处理过或新出现的事项，当镇乡综合行政执法队需要有关部门指导时，存在多头多线联系、职能部门互相推诿或者有关部门意见不统一的情形，变相增加了基层执法的难度。

（二）法制审核尚缺乏统一标准

为推进“大综合一体化”行政执法改革，诸暨市全面建立县乡队三级法制审核工作体系。在体系架构起来的初期，局级层面和镇乡层面都存在法制审核缺乏统一标准的问题。对市综合行政执法局而言，执法事项划转后，浙江省有出台统一的行政程序办法，发改、自然资源、水行政等条线对办案的要求也各有不同，局内部尚未形成统一高效的标准，导致法制审核工作难以规范。当执法权限下放到基层，基层政府成为综合行政执法的主体，他们所建立起“党政办+司法所+公职律师+法律顾问”法制审核体系往往缺少专职的法制审核人员，甚至有些小的乡镇，缺乏公职律师来进行合法性审查，党政办公室也难以单独承接其法制审核的任务。法制审核人员的身兼数职，往往会受到乡镇考核评优、信访稳控等中心工作的干扰，影响其独立性，造成不同乡镇的法制审核人员对同一案件的审核标准不一，给执法工作带来隐患。

（三）执法队伍专业性仍有不足

此次“大综合一体化”行政执法改革中划转的事项共涉及25个领域，其中大部分领域执法都需要有专业知识作为基础，执法的专业性已经逐渐成为县乡提升执法能力和执法水平的瓶颈。一方面，按照“编随事走、人随编走”的原则，各相关业务主管部门的专业执法人员划转到市综合行政执法部门，但对于全市执法体量而言，仅仅是杯水车薪，最主要的执法力量即综合行政执法人员基本都是中途入门，没有接受过各个条线的系统性培训，缺乏专业知识的积累，必然限制了执法水平的提升。但是短时间内，各领域所需专业人才很难补充完全，人员的招聘录用需要走过漫长的半年乃至一年的周期。另一方面，各职能部门的业务指导还不够有力。有些部门事项划转前涉及的执法案件就少、办案经验不足，例如民宗、民政甚至从未办过执法案件，难以起到帮带、指导、监督的作用，执法队伍专业性难以得到保障。

（四）执法行为不够统一规范

综合执法改革完成了各领域执法职责、机构、编制、人员的“物理整合”，但由于观念、制度、机制等原因，改革的“化学反应”受到了一定的制约。在执法工作实践中，随着执法范围的扩大和执法人员身份的多样化，暴露出执法人员尤其是基层执法队伍学历水平、法律素养、执法理念、办案水平参差不齐等短板问题。乡镇综合执法整体承接能力偏弱，虽然已开展多轮业务培训，但实现执法人员由“专”到“全”的转型仍然需要实践的积累和专业的学习，执法水平难以达到相同的基准线。此外，“一支队伍管执法”囊括了综合执法中队、基层自然资源所、市场监管所、环保所、乡镇执法人员等不同领域的执法人员，目前尚未配备统一规范的执法制服、人员编号、执法仪器、车辆等装备，集体外出执法或成“杂牌军”，难以取得群众的认可和信任，执法行为缺乏权威性、严肃性和实效性。

三、完善综合行政执法改革的对策建议

完善和推进综合行政执法改革除了需要自上而下的法律制度规范，更需要我们根据市情促进自身变革和系统性重塑，盘活改革方式、手段、工具、机制，全力打造综合行政执法改革诸暨升级版，展现重要窗口建设中的“诸暨担当”。

（一）厘清职责边界，细化完善协作配合机制

综合行政执法部门、相关业务主管部门及赋权镇乡（街道）之间要厘清源头监管、后续监管、末端执法的界限，建立健全无缝衔接的具有可操作性的协作机制，加强业务主管部门日常监管、政策制定、审查审批、业务指导等职责，落实综合行政执法部门和赋权镇乡（街道）依法履行日常巡查、行政处罚、行政调查、行政强制等职责。组织人事、机构编制、财政、司法行政、大数据发展等部门，应当积极主动作为，立足各自职能优势，协同推进综合行政执法有关工作。同时，要充分发挥好诸暨市综合行政执法改革领导小组的统筹协调、指挥监督等职能，切实落实好联席会议制度，及时研究解决综合行政执法改革中出现的重大问题，做好参谋助手，为市委市政府科学决策提供参考，确保全市行政执法工作运转顺畅有序。

（二）打通信息壁垒，用好数字化创新成果

今年以来，诸暨市坚持以数字化改革为抓手，发挥“枫桥经验”发源地优势，在全省范围内首创“枫桥式”智治执法系统。如何用好这个创新成果，使它能够真正契合诸暨市执法实际，一是要畅通数据共享，打破信息“孤岛”，逐步整合综合行政执法、大数据、司法、公安等部门10余套涉及基层治理的系统，强化业务主管部门事前监管和执法部门事后查处的前后联动。二是要完善功能模块，推进线上办案，实现审批、监管、执法全程留痕，全方位提升执法办案效率和执法规范化水平。三是要深化服务能力，形成覆盖事前、事中、事后的法制关怀机制，避免出现“案已结事难了”情形，让治理更有“智慧”、执法更有“温度”，实现“治理-执法-治理”的逻辑闭环，不断提升民众对执法工作的信任感和满意度。

（三）有效补齐短板，提高执法专业化水平

从执法人员、行为、装备的专业性入手，多措并举，不断提高执法专业水准。一是提高执法人员的专业化水平，拓展专业型才引进渠道，针对执法事项要求的急需、必需、特殊专业，通过选调招录、高层次人才引进、高校定点培养、面向社会招录等方式及时补充，不断壮大专业人才队伍，使其能够适应当前综合行政执法需要。二是提高执法行为的专业化水平，可以同地方公安警察高校展开合作，共建实践基地，创新优化干部年度轮训模式，定期组织技能比武、考试，有针对性地组织考察学习、挂职锻炼。三是提高执法装备的专业化水平，在“枫桥式”执法中队创建标准的基础上，聚焦新的执法领域，以科技手段为依托，积极探索新装备的实践运用。如生态环境领域执法可以购置无人机、伸缩杆式χ、γ剂量率测量仪、便携式χ/γ中子剂量率仪等专业辅助执法装备，有利于精准发现问题、准确研判问题，提升执法品质。

（四）深化基层管理体制改革，提升基层执法效能

推动深化基层管理体制改革，加强镇乡（街道）编制统筹管理，形成与“大综合一体化”行政执法的改革合力，从镇乡（街道）分类管理、组织架构完善、人员编制统筹、资源力量下沉、岗位化管理、基层赋权减负等方面入手，加快基层职能转变、激发内生动力，不断推进基层管理体制和管理方式全方位变革、系统性重塑、整体性重构，构建“简约高效、充满活力”的基层管理体制，持续赋能“一支队伍管执法”，确保执法资源向基层倾斜、执法力量向基层下沉、执法配置得到优化，不断夯实筑强基层大底盘，让“金字塔型”的行政执法结构越筑越牢，执法承接力得到大幅跃升，让群众切实感受到机构改革带来的红利。

（五）加强队伍建设，打造高质量执法队伍

执法队伍的专业性、规范性、稳定性事关综合行政执法改革的基本盘，直接关系到执法工作的成效、直接关系人民群众生产生活。要站在全局的高度，用活用好编内编外一盘棋，打造一支专业过硬、能力过硬、素质过硬的执法队伍。一是切实转变执法理念。执法工作的转变提升归根结底是思想的转变提升，要将综合行政执法改革精神宣传到位，贯彻落实执法工作的新理念、新思想，坚决防止“上热中温下凉”。二是探索建立科学、合理的考评体系。将全市执法人员和执法辅助人员纳入统一管理，建立执法队员个人考核和综合考核机制，形成较为全面的考核评价体系，敦促执法队员转变工作作风、规范执法行为。三是建立规范化、制度化用人机制。建立层次化干部提升路径，加强后备干部队伍建设，更注重年轻干部梯队培养，有效搭建年轻干部成长平台，相对保持执法队伍的稳定性。