摘要：教育事关民生福祉，事关国家民族的未来。在基本公共教育服务体系中，教师力量的配备起到基础性保障功能。但目前公办中小学校仍存在教育管理体制尚待完善、机构编制配置供需不平衡等问题矛盾。为进一步凸显机构编制的服务属性以及编制配备的科学性、高效性、规范性，上虞区委编办基于对公办中小学校机构编制绩效评估的成果，总结现状、剖析问题、提出建议，旨在进一步推动教育资源优化配置、均衡发展。

关键词：公办中小学    教师编制    编制使用

近年来，由于教育改革、现代化学校建设以及教师队伍结构老化等带来的教育用编刚性需求与编制资源整体紧缺、教师编制粗放管理和机制性障碍导致的教育用编效益低下的矛盾日益显现，如何有效利用教师编制资源，科学核编用编、提升用编绩效成为解决供需矛盾的关键所在。上虞区在深入分析调研公办中小学校教师队伍现状、编制使用情况、用编效率等问题的基础上，从中找出制约编制使用绩效的问题根源，有针对性地提出教师编制资源集约利用、提升用编绩效的合理化意见建议，为教育系统加强用编管理和教育事业改革发展提供一定参考。

一、上虞区中小学校编制核定和使用现状

根据上级相关文件精神，上虞区于2013年开始，对中小学校编制实行“总量控制下的备案制”管理，按照标准核定学校事业编制总量后，每年由区教体局根据班级、生源以及教职工队伍情况动态调整各义务教育学校教职工编制，报编办备案后使用。近年来，由于生源峰值在逐年下降，高峰值标准配置下的教职人员数量目前已远超国家标准甚至省定标准。就上虞区现状来看，目前全区中小学校共有在校学生66595人，公办中小学校73所，班级数总计1794个。去年，根据省委编办最新精神，严格按照国家标准重新核定后，全区中小学校共核定教师编制4180名，而实有在编教职人数为5245名，超核定编制千余名。

二、学校编制使用存在的共性问题及原因分析

从调研情况看，公办中小学校各教学段普遍存在着教师超编、专任教师占比偏少、班级班额偏小、教师工作饱和度偏低等问题，编制整体使用效率不高。分析原因，主要有以下几个方面：

1.教师编制的粗放式管理，弱化了学校用编的有效约束。为了体现对教育事业的重视和支持，更好保障推进教育事业高质量发展需要，根据上级有关精神，过去我区学校教师编制一直采用“总量控制下的备案制”管理模式，在总量内由教育部门统筹使用，根据学校发展实际需要每年进行一次动态调整，报机构编制部门备案。这一模式充分赋予了教育部门在编制调配中的自主权，一定程度上提高了编制配置与学校需求之间的契合度，但由此也带来了约束弱化及用编过度的问题。国家虽然对学校编制出台过相关标准（按班师比小学1：19、初中1：13.5、高中1：12.5），但由于各地普遍未执行国家标准，学校编制配置反成“无标准可循”，加上总量管理模式下教育部门编制调配量较为充裕，学校为提高教学质量对用编需求较为强烈，导致教育部门在学校用编控制中缺乏主观意愿和有效手段，在去年开始我区教师编制按国家标准核定后，绝大多数中小学校普遍存在超编问题。

2.教学评估的“小班化”要求，加剧了学校编制的刚性需求。对于学校班级设置中的“小班化”问题，上级机构编制部门与教育部门之间一直持有不同意见。机构编制部门从事业单位的“公益”属性出发一直反对公办学校“小班化”，而教育部门从提升教学质量出发极力倡导“小班化”，并将此纳入了教育强县（市、区）考核验收标准。学校编制的“小班化”设置，必定加剧学校编制配置的刚性需求。从我区的情况看，小、初、高学校班均学生数均为40名左右，由于过分重视上级教育部门的“小班化”要求、学校班额设置普遍偏小是学校教师编制超标配置的一个重要原因。

3.教师队伍的结构性问题，制约了教师资源的优化配置。一是专任老师比例偏低。按照省定配比标准，小、中、高学校的专任教师比例分别要达到91%、88%和86%，而实际行政、教辅、工勤人员比例过高，挤占专任教师名额，大部分学校的专任教师比例明显低于省定标准。二是学科教师配置失衡。新课程改革和高考制度改革的实施，带来小、初学段体育、法治、社会学科以及高中段的政、史、地、技等学科教师需求大量增加，导致教师总量富余与部分学科教师不足并存。三是乡镇教师严重过剩。尽管学校超编成为一个普遍现象，但城郊及乡镇学校教师过剩现象尤为严重，尤其近年来乡镇和城郊结合部学校的大量学生流失到城区学校就读，学生数量呈断崖式下降，教师资源过剩现象更加突显，许多教师课时承担不足、工作饱和度低。这些结构性问题的存在，影响了教师资源的有效利用，也极大降低了编制资源的配置效率。

4.人事管理的机制性障碍，影响了教师编制的使用效率。教育部门对教师队伍的管理激励上出台了一系列的制度机制，但在优编增效上的导向效应尚未充分显现。一方面，在教师奖惩激励机制上，干多干少、干好干坏对教师的职称评聘、收入待遇的影响不够明显，导致部分教师安于现状，缺乏提升专业能力和教学水平的进取精神，教学质量不高导致课时安排不足；部分教师对教学工作缺乏应有的热情，贪安逸、图轻松，不愿承担较大的工作量；部分城郊和乡镇学校的教师贪图城郊和乡镇学校轻松的教学环境不愿到城区学校受苦受累。另一方面，在教师流动管理上，教育部门还是以设定资格条件限制教师进城为主、以学校申请体现教师个人意愿为主，未能根据教师队伍现状和教学事业需要主动谋划调配，对优质教学资源的交流、校际间学科结构性矛盾的化解以及富余教师资源的调剂等现实问题并未产生实质性效果，影响了教师编制的整体使用效率。

三、提高学校编制使用效率的几点对策建议

针对学校教师编制配置使用中存在的问题，对下步公办中小学编制效率优化提升提出如下对策建议：

1.实行学校编制标准管理，逐步压缩学校编制总量。根据省委编办、省教育厅关于学校编制管理的最新要求：学校编制需严格遵照国家标准执行。以“国家标准”作为学校编制总量，综合考虑教育事业高质量发展、学校教学管理平稳过渡、教师年度退休人数差异较大和保持师范类高校毕业生年度就业岗位数量相对平衡等因素，按照“控制总量、逐步压缩、平稳过渡”的原则，根据退休人员逐步增加的实际“多退少进”，通过15年左右时间将编制总量压缩到标准范围。教育部门督促指导学校逐一制订人员编制消减计划，对超编学校除学科、年龄等结构性教师配备外不再新增进人，倒逼学校改进教学管理，提高编制使用效率。同时，强化专任教师比例的标准管理，严格按省定配比标准执行，推动各学校将有限的编制资源用于教学一线。

2.优化学校网点设置和班额配置，切实强化教师资源的集约利用。针对乡镇学校的“小而散”和班额设置的“小班化”所带来的教师资源浪费现象，优化调整学校网点设置和班额配置。一方面加大“小、散”学校的撤并力度，统筹考虑城市发展现状、人口分布、学校分布、办学条件等综合因素，通过合理调整城区及城郊各公办中小学校学区范围，优化学校生源配置；通过加大学校的整合力度，将交通方便、办学规模萎缩的乡镇学校进行适当整合，如将村小与镇小合并、将单设的初中和小学整合为“九年一贯制学校”等，减少“微型”学校的数量，优化乡镇学校布局，盘活存量教师资源。另一方面，合理确定学校班额标准，淡化班级设置的“小班化”趋向，建议将新设班级规模定在小学50名左右、初中和高中45名左右，最大限度地提高教师资源利用率。

3.加快集团化办学步伐，统筹推进教师资源的调配使用。进一步加大集团化办学力度，扩大集团化办学的规模和范围，推动集团办学向乡镇学校和薄弱学校延伸，通过“名校”加“乡校、弱校、新校”的模式，有效均衡城乡、校际之间的教师配置，实现教学资源共享。加大“教共体”教师资源统筹使用力度，赋予教育集团对“教共体”教师资源的统筹调配权，着力破解城区学校与乡镇学校之间教师资源“流动不了”和“不愿流动”的问题，使教师资源的流动变“跟着教师意愿走”为“跟着教学需要走”，真正实现“教共体”内教师资源的统筹使用，切实解决校际间师资力量不均衡和学科结构性失衡等问题。

4.完善教师考核管理机制，着力提升学校编制的使用效率。坚持“向管理要编制、向管理要效益”，不断完善教师考核管理机制，最大限度优化教师资源配置、提升教师教学水平、调动教师的工作积极性。一是强化绩效考核。完善教师队伍的考核指标的激励机制，提高课时量和工作业绩在绩效考核中的权重，提高绩效考核向一线骨干教师、班主任倾斜力度，提高考核结果在职称晋升和聘任、评先评优及绩效奖金分配中的占比，切实改变目前基础性绩效奖金过高、激励性奖金偏低的现状，激励和推动教师“多上课、上好课”，积极主动挑起教学重担、提升教学水平。二是规范流动管理。坚持以组织意图为主导，以“教学需求”为导向，推动城区学校之间和城乡学校之间教师队伍的合理流动，严格控制教师的超编调入，严格控制学校间教师的无序借用。三是加强职后培训。针对部分教师因教学能力偏弱、专业水平较低导致的承担课时量不足的问题，改进和完善教师职后培训机制，提升教师队伍的整体教学水平，促进编制资源的均衡利用。

（课题组成员：王忠良、陈燕宇、华烨平）