摘要：民生领域作为群众感知、获取社会发展红利的直接窗口，是事关党和国家发展的重要领域。该领域主要由承担公益服务职能的事业单位组成，本文通过对上虞区民生服务领域方面，尤其是教育、医疗卫生和窗口服务等单位机构编制管理现状进行分析，总结已有经验、分析存在不足。并分别对教育、医疗卫生领域在进一步优化现有核编标准方面提出了意见建议。针对尚无核编标准的窗口服务单位，坚持以工作量为核心，统筹考虑工作舒适性、强度、多人协作及职责任务调整等多方面因素，初步建立了核编模型，在核编标准化、科学化方面进行了有益探索。

关键词：民生服务 事业机构 标准化 核编体系

二十大报告强调要“优化机构编制资源配置”，十九大报告在关于深化机构和行政体制改革方面也指出要“统筹使用各类编制资源”，这都是中央对新形势下机构编制管理工作的重要性指引。不过，在地方编制统筹管理的实践中，明显存在由于科学核编标准缺失而导致的机构编制部门严控编制与部门单位用编需求激增的实际矛盾。目前除了学校、医疗卫生机构、疾控等教育卫生事业单位有编制核定依据外，其余事业单位均未建立有效的核编标准。同时，原有的学校、社区卫生服务中心、乡镇卫生院等的核编标准制定时间较早，不能很好满足新形势下教育卫生事业发展的要求。核编标准的不明确，很大程度上制约了事业单位的规范运作和管理水平，影响了事业单位公益服务职责的有效履行。

为精准测算事业单位的编制需求，尤其是涉及到由于教育资源、医疗资源的科学化、规范化、均等化等带来的编制配置缺口，以及直接关系民生实事的医保社保、不动产登记等服务窗口的有效保障。上虞区通过长期工作实践，不断探索建立民生服务领域科学、规范、合理的编制核定标准体系，持续优化事业编制资源配置，为事业单位职能履行提供更加精细、科学、合理的工作保障，推动机构编制资源质效的最大化，更好保障民生服务事业发展。

一、上虞区对民生服务领域的机构编制管理现状

上虞区一直以来重视民生服务领域的机构编制保障，该区目前共为学校、医院、社保医保、不动产登记等机构保障事业编制9764名，占该区事业编制总量的71.79%。另外医疗机构还核定有4900余名报备员额编制，从广义的统计口径看，民生服务领域可使用编制为14600余名，占该区服务人口的1.87%（根据七普统计数据，该区常住人口为78.59万人）。

（一）机构编制管理的相关原则。一是坚持精简效能原则。在满足基本工作需要的前提下，对相关领域的事业单位机构编制尽量压缩，降低运行成本。同时，通过完善事业单位机构设置，优化人员结构，不断提高编制资源利用效率。二是与经济社会发展相适应原则。根据该区经济社会发展的趋势，及时将可能影响机构编制配置需求的各种情形纳入核编的考虑因素，确保机构编制能有效适应经济社会发展的需要，科学合理地配置各种编制资源。三是总量控制原则。统筹考虑教育、卫生等领域机构编制的配置需要，结合其具体服务的乡镇（街道）地区经济社会发展水平、人口自然条件等因素因地制宜，合理确定教育、卫生单位的事业编制总量，既满足基本需要，又保持适度规模。四是动态调整原则。按照经济和社会发展实际以及推动基本公共服务均等化的需要，及时对民生领域事业单位机构编制总量进行调整，有增有减，使机构编制总体规模在一个相对稳定的时段内处于合理的运行状态。

（二）对民生领域编制管理的既有经验

机构编制管理是一项承继性十分明显的工作，一直以来对于缺乏核编标准领域的编制配置都是采取横向、纵向对比，同类地区类比的形式来大致匡算。具体来说，该区在对于民生领域编制管理过程中主要抓好三个关键，“结构优化”、“存量盘活”及“资源整合”。

1.教育领域。其一，该区贯彻“县管校聘”相关文件要求，学校编制在总量内由教育部门根据教学网点的布置、学校发展的需要自行调整，调整后报区委编办备案即可，调整时间间隔不少于一个教学年。其二，制定出台《关于加强全区公办学校编制规范化管理的意见》，进一步明确学校编制配置的原则意见，强调通过编制结构优化、统筹管理实现学校内部挖潜，促进教育服务能力的提升，不断适应公办学校办学发展需要。其三，通过数学模型精细化管理，考虑到学校编制受生源、学科变化影响较大，同时往往存在阶段性教师扎堆退休带来的梯队建设问题，通过创建学校用编总量、中小学年度用编、幼儿园年度用编三个模型，科学测算、动态调整，提升编制控制约束力。

2.医疗卫生领域。其一，实行总量管理。根据医共体建设实际，允许卫生健康部门在乡镇卫生院（社区卫生服务中心）的核定编制总量内根据各乡镇（街道）的发展需要横向进行调剂，确保编制配置与属地医疗卫生服务需求相匹配。其二，出台《关于加强全区公办医疗机构编制规范化管理的意见》，明确医疗卫生单位编制调整的具体情形、时间要求等，进一步强化编制管理的规范性。其三，推进编制往一线倾斜。明确区疾控中心总编制数的30%及乡镇卫生院（社区卫生服务中心）的编制总量在配置时应统筹考虑一线防疫、村（社区）卫生室建设需要，不断推进力量下沉。

3.其他民生领域。主要是在编制总量控制原则下实现编制存量的用好盘活，强调“瘦身”与“健身”、“强身”相结合，进一步发挥机构编制的“乘数”效应。积极推进事业单位分类管理，对于职能弱化类事业单位的编制进行锁定和定期收回，不断提升编制流转效率。建立编制资源周转池，推动编制资源持续周转供给，实现编制资源集约节约的绿色配置。

二、民生服务领域事业编制管理存在的问题及原因分析

随着政府职能转变的不断深化，民生服务领域作为直接面向群众生活“最后一公里”的基础保障性服务受到越来越多的重视，这一领域涉及的事业单位数量众多、情况复杂，工作涉及面比较广，实际工作中相关事业机构人员编制的优化管控面临诸多问题。虽然机构编制部门积极探索和研究相关应对方案，并且收获了一些经验和方法，医疗卫生服务机构还引入了报备员额，但从机构编制工作总体上看，制度层面仍不健全，方式途径依据单一，依然没有真正建立起科学规范的优化管控机制，仍然面临困境和问题。

（一）编制总量控制，调剂存在较大困难。目前，事业单位人员编制总量都是以2012年底机构编制统计数为基数，但这个总量因许多客观原因，并不是完全准确和合理。随着社会经济的不断发展，事业单位人员编制应该是个动态的过程，需要诸多因素来影响其总量水平，以提供更加优质均衡的民生公益服务。从2011年到2021年的11年间，该区GDP从533.5亿元上升到1135.7亿元，财政总收入也从65.11亿元增至170.5亿元，经济社会取得了高速发展。但是在事业编制方面，基于2013年严格控制财政供养人员规模，事业编制总量不但没有增加，而且还有相应核减。受编制总量控制的制约，既导致现有存量不能满足核编的数量要求，也使得不同单位间的编制调剂难以实施。

（二）核编标准缺失，动态调整缺少依据。机构编制工作管理的总原则是严格实行“总量控制”，但当前经济社会事业发展进入快车道，机构编制工作围绕地方服务人口，保民生、优服务也是职责所在。目前，除学校、医院等少量事业单位外，其他领域的事业单位，都没有比较规范的核编标准，在核定编制时机构编制部门能使用的方法往往是“横看看、竖望望”，和同类地区差不多先配置着再说。比如，对于康复医院的编制核定标准尚未明确，由于缺少规范的指导性政策依据和科学的定编标准，核定多少编制往往根据工作实际需要估算，具有很大的随意性和盲目性。

（三）编制调整滞后，部分标准亟待更新。由于教育、医疗卫生等领域事业单位核编标准制定的时间较早，尤其是教育领域，目前使用的核编标准还是2001年制定的，且只对学校编制核定总数有明确规定，而对具体教师队伍人员比例结构等并无相关要求，产生了很多人员结构失衡的问题。医疗卫生领域标准更新较为及时，但是对于基层卫生院（社区卫生服务中心）的核编标准也可以追溯到2010年之前，相关标准实际上已不能适应当前民生公益事业发展需要。举例来说，现在在运用的中小学教师编制核算标准还是以“师生比”为主（部分小规模学校按“班师比”），方法简单但是较单一，存在即使达到了核编数也无法满足部分学校对编制的需求的问题。如在校生200人以下的农村小学按“1:1.6的班师比”进行核编，按照６个年级6个班计算可核定教职工编制只有9.6名。然而，这类学校学生的必修课程无法减少，根据教育部门对学校开课的基本要求，大约需要教职工编制13名左右。

（四）发展日新月异，群众需求快速提升。随着城市化的推进，社会经济的快速发展，人民群众对优质公共服务的需求大大增加，由于公共资源配置客观上存在滞后，大量群众通过自我转移居住区域来快速获取优质公共资源如医疗、教育等。以教育系统统计数据为例，近3年，主城区小学在校生占比在较高位置上仍然不断提升。具体来看，2020年，主城区街道百官、曹娥的小学在校生为19136人，占全区小学在校生比例为51.73%；如果算上城郊街道的话，小学在校生数为28745，占比为77.71%。到了2022年，主城区街道百官、曹娥的小学在校生为22203人，占全区小学在校生比例为55.26%；含城郊街道小学在校生数为32237，占比为80.25%，占比分别提升了3.53和2.54个百分点。初中段的比例更高，目前已达到了84.07%，可以看出随着父母对子女教育的重视程度增长，为了获取优质的教育资源，适龄儿童以平均每年1000人左右的速度向主城区集聚，主城区教育资源的扩张速度已经赶不上入学人数增长的速度，面临巨大压力。

（五）管理手段单一，存在重“量”轻“质”现象。从编制部门对编制管理职能的理解来看，在管理编制时不仅要对可用编制资源，即可聘用事业人员数的“量”进行管控，在当下严控编制规模的前提下还应该更多考虑编制的使用效能，即“质”的发展。但是实际管理中由于编制保障上都捉襟见肘，往往更重视“量”而忽略了“质”，对编制总数的管理比较严格到位，但很少从对编制的利用率和利用情况进行摸底调查和调控。就从教育、医疗卫生来说，人民群众对教育、医疗的需求越来越高，近几年又叠加疫情因素，现有的人员编制总量，已不能满足发展需求。虽然省里出台了报备员额办法，但县级受制于先天不足，只能在医疗卫生机构方面有所缓解。教育领域随着小班化、高中选考等改革工作的推进，也变相加剧了教师编制和人员配置矛盾，对于内部机构盘整等更是无从下手。

（六）机关规模偏小，混岗借用现象明显。受制于行政编制规模，区县一级的机关一般规模都偏小，除个别如纪委监委、公安、司法、市场监管等由于专项编制的原因规模较大外，其余机关一般行政编制配置均在20名以内，以该区为例，除纪委监委、公安、司法、市场监管后的区级部门平均行政编制为14.17名，按照平均每个单位配置4名领导，实际用于业务工作的仅有10名行政人员，这里面还有一部分距离退休不满5年的老同志，实际可用行政人员大大不足，导致区县一级部门机关基本需要借用下属单位的人员用于充实部门工作力量。从统计数据看，该区社保、医保、不动产登记等用于窗口服务的单位共核定编制111名，在实有人员中借调到机关或乡镇自然资源所的数量为59人，占其总核定编制数的比例为53.15%，极大削弱了窗口服务力量的保障，阻碍了服务质效的有效提升。

三、推进民生服务领域事业机构编制标准化核定体系建设的建议

尽快制定科学、规范、合理的编制标准，关系到社会事业的合理布局，关系到事业单位的高效运行，对进一步推动事业单位改革、促进公益事业资源优化配置和事业单位服务功能的发挥意义重大。

（一）教育领域：开源与节流并举，盘活优化现有编制力量结构。

义务制教育属于民生事业的重要组成部分，其健康积极发展关系到整个国家国民素质的提升和科技的进步，同时，教育编制管理不同于其他事业编制管理，具有复杂性和多变性的特点，需要多维度制定编制管理政策，缓解当前编制管理中体制机制短板而造成的用编效率较低、超编等问题。

1.多元化完善中小学教职工动态核编标准。目前执行的中小学核编主要依据是《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》（国办发〔2001〕74号），该标准执行二十多年来，为保障该区教育事业的发展发挥了基础保障作用。但是，随着经济社会的发展以及教育改革的不断深化，现行标准与当前教育实际不相适应的情况逐渐显现，建议在现行标准基础上，在机构编制总量调控的前提下，除了师生比，增加例如课时教师比、学科教师比、班额加权等工作量、工作门类及班级数量上的考量，同步探索将原核编标准内的一些适合社会力量提供如一般性教学辅助等岗位实行政府购买服务，不再列入编制保障范围，根据实际情况，拟订完善中小学教职工核编新标准。

2.进一步规范中小学专任教师教学工作量。教师编制资源的使用效益与专任教师承担的教学工作量是否合理，教职工人力资源是否充满活力息息相关。面对当前主城区学校不断新建扩建、小班化深入推进、高考选考制度深化完善、三胎放开后女教师生育假期等带来的对教师编制的巨大需求压力，建议在严格执行《基础教育课程改革纲要(试行)》的前提下，推进教师工作量与绩效挂钩工作，将教学工作量作为教师岗位设置、职务评聘、绩效考核的重要依据，提高教师的工作积极性。通过框定不同阶段、不同学科教师的周课时数，如高中选考科目教师每周不少于10节，音乐、美术等其他学科教师每周不少于14节；初中语、数、英教师每周不少于10节，科学、地理、道德与法治、历史教师每周不少于12节，其他学科教师每周不少于14节；小学语、数、英教师每周不少于12节，其他学科教师每周不少于16节的标准，结合各校的班级数匡算所需专任教师数量，作为核编的重要参考。

3.探索实施教师不同学科间的兼职、全科化制度。随着高考选考的实施，以及中小学生向主城区集聚的现实，由于选课大小年、乡镇学校小班化等造成的教师结构性短缺问题日益严重，通过学科教师兼职化、全科化可以有效缓解此类短缺。建议区分不同学龄段，从政策上向兼任或全科教师倾斜优待。如在高中、初中高年级阶段或城区大规模学校使用教师时，还是坚持专职为主、兼职为辅的原则，仅在专任教师工作量不满或专任教师缺少的情况下安排部分学科兼职，同时兼职教学要相对集中，鼓励高中选考人数较少的科目任课教师进行学科兼职；对于农村小规模学校或小学低年级，特别是除语、数、英之外的学科，则可以加强对现有教师“转学科”培训，不断提升全科教师比例。通过建立健全兼职、全科教师管理制度，对通过考核的兼职、全科教师实行岗位设置、职务评聘、绩效考核等进行倾斜，有效缓解结构性缺编问题。

4.建立教师编制“周转池”制度优化梯队结构。由于教师队伍流动性较差，随着80、90年代人口高峰的过去，当时招聘的教师也逐渐开始进入退休阶段，教师队伍结构失调己经成为一个极为显性的问题，建议根据“需求引领、基数不变、周转使用、动态供给”原则，建立中小学教职工编制“周转池”制度，以该区目前实际中小学教职工数与国标的差值为周转编制基本数，实行专项动态管理，严格控制超编学校进人，当学校确有用编需求且在3—5年内将出现自然减员情况时，可提出申请使用周转编制且使用周期不高于5年，以解决阶段性教师编制不足矛盾。另外，要以发展的眼光使用空编招聘教师，系统测算教师队伍每个年龄段数据，统筹安排每年的招聘计划，减少招考大年小年交替的现象，同时根据国家核定标准对超核部分教师进行消化，确保教师队伍平稳有序过渡。

（二）医疗卫生领域：健全平战转换体制，探索编制“使用权”与“所有权”分离。从医疗卫生领域看，原有的核编标准基本能较好满足疫情前的用编需求。近几年随着疫情的发展变化，对于基层医疗卫生机构，尤其是村（社区）的卫生服务站点也提出了更高的要求，结合各级医疗卫生人员由于防疫抽调导致正常医疗业务开展受到影响的实际，不难分析出医疗卫生机构在不同状态下编制资源配置的需求存在较大不同。举例来说，在疫情和后疫情时代，疾控中心承担较大工作量，现有人员编制即使按照标准顶格配置，在战时状态下仍会存在人手紧张状况；但如果放在平时，这样的配置又会出现人手富余情况，建议立足“平战结合”的疾病防控体系，将疾控中心不低于30%的核定编制数由主管部门进行统筹配置，结合乡镇（街道）卫生院（社区卫生服务中心）的核编总量，协同考虑基层一线防疫站、村（社区）卫生服务站点的建设需要使用管理，探索推进编制“所有权”与“使用权”分离改革，最大限度发挥编制资源使用绩效。

（三）其他民生领域：坚持工作量为核心，构建窗口单位编制测算模型。

通过结合“三定一评”岗位管理制度，对单位每个岗位每年完成任务需要的工作时间（T）进行综合统计，除以每名工作人员按照国家规定测算出的一年的工作时间（TS），得到事业单位的基础编制数，再结合其他对核编产生重大影响的因素进行加权考量，综合测出窗口单位的合理编制数。为方便计算，工作时间严格按照国家规定的时间执行，年工作日计算为240天（365-法定节假115-年假中间值10），每天工作时间计算为6.5小时（不含加班），即TS=1560小时。

考虑到该区窗口事业单位规格一般为相当于副科级，单位领导、综合性业务、技术性业务之间工作标准有较大区别，因此将单位工作量分为三部分，单位领导职数（L）、综合性业务编制数（SR）、技术性业务编制数（ST），事业编制数（S）为单位领导职数、综合性业务编制、技术性业务编制三者相加，即S=L+SR+ST。

1.单位领导职数。由于领导涉及到分工问题，且一般事业单位领导在统筹单位工作之外也参与到具体的工作中，工作量难以准确衡量，并且事业单位领导职数有其核定规则，因此领导工作量编制的测算直接由单位根据规定可核定的领导职数即（L）代替。

2.综合性业务编制。综合性业务主要对应办公室、党建、财务、人事等岗位，工作主要包括单位日常运转所需保障的后勤服务、文件信息上传下达、内部管理等综合性、事务性工作，这一部分工作的体量一般与单位规模呈正相关性，经过对几家窗口单位综合性工作的调研分析，并结合机关单位办公室综合工作力量摆布情况，可以发现随着单位规模的增长，工作体量的增长率明显放缓，推导出综合性业务编制与实有人数具备一定的对数相关性，模型中为消除超编、空编及其他因素的影响，将实有人数替换为将要核定的最终事业编制数（S），作为变量代入模型，得出综合性业务编制数SR=aS+b，其中a为根据log以3为底函数得到的常数，b根据S取值，当S≤3时，b=0；S＞3时，b=1。

3.技术性业务工作量。不同民生窗口工作任务不尽相同，一般分为窗口受理和后台审批两大类，且对于不同事项也存在办理时间上的差距，比如医保社保窗口即办件较多、不动产窗口3人同时办理以达到1小时出证，可见不同窗口工作强度和舒适度存在差别，不能单纯地将窗口出件数、受理咨询数等单个业务的办理时间简单相加来得出窗口的实际工作量。基于以上考虑，进一步优化计算模型，增加对工作舒适度、工作强度、多人同办一件事、新增固定职责或具体事务性工作等因素的评估加权，将其客观地体现在技术性工作工时（TT）中。

①工作舒适度加权（c）。由于窗口岗位的特殊性，窗口人员需要长时间面对群众的咨询、事项办理、信息确认、解释安抚等各种情形，工作时间上厕所、喝水或者是简单活动一下身体的时间也比较紧张，通过整体测算，综合考虑技术性工作各岗位的舒适度，根据低舒适度的工作占比来确定加权，具体加权系见下表：

②工作强度加权（s）。窗口工作大多数时效性比较强，特别是在“最多跑一次”改革后，大量事项的办结时间急剧缩短，很多事项从承诺件变更为即办件，对于窗口工作人员办事效率、办事水平都提出了更高要求，需要在短时间内完成专业性强、审核要求细、有严格时限要求的工作，迫使窗口工作人员保持长时间的高密度、高效率工作。需要将工作强度作为影响专业性工作效率的因素纳入加权考虑。具体加权系数见下表：

③多人同办一件事加权（f）。考虑到部分窗口为了缩短审批办事时间，采取了多人并联审核的模式，如果单纯按照1个办件耗时乘以全年办件来得出岗位工作时间显然是不精确的，需要将多人联合办事的权重系数考虑进去。基于编制从严控制的标准，对于2人以上的联合办事岗位，系数适当从紧，按照每增加1人，加权比例减10%控制。即第二个人加权100%、第三人90%、第四人80%，依次类推，具体如下：

④新增固定职责或具体事务性工作（d）。职责或工作事务调整是机构编制调整的直接依据，职责或工作事务调整，编制数同步进行相应调整。以调整的职责或工作事务（d1，d2,d3…）工作时长之和除以TS，即d=（d1+d2+d3…）/TS。其中职责任务增加的，为正值，职责任务减少的，为负值。因此，业务科室编制数（ST）=TT/TS×（1+s+c+f）+d。

综上所述，推导出窗口事业单位编制数测算公式为S=[TT（1+s+c+f）+TS（L+b+d）]/TS（1-a），从坚持编制从严控制的原则考虑，建议S值直接取整数部分。

四、结语

民生领域是社会发展的基础，也是群众感知、获取社会发展红利的第一来源，是我们党执政兴国的重要基石。民生服务质量的好坏取决于该领域内配置的资源力量，民生领域编制的合理调配与使用，能够起到服务资源的均衡配置，优质资源的合理分配，整体提升民生领域服务素质与水平等的重要作用。

本次通过对该区民生服务领域尤其是教育、医疗卫生、服务窗口等单位编制管理进行深入调查研究，确实发现了编制管理中存在的一些问题，也总结出了一些对策建议，但是还远远存在不足。特别是对窗口单位的核编模型搭建，尚未正式进入实施应用阶段，受制于本人研究水平及工作经验，具体在模型实施中可能会面临一些问题需要不断修正完善。同时，由于单位职能及承担工作的不确定性较大，此类变化涉及的编制调整无法提前进行精准测算，必然存在滞后，机构编制条线也需要与监督管理条线建立更为紧密的联系，推动对事业单位核编工作的定期跟踪评估。

（课题组成员：王忠良、倪建军、陈钰华）